Комитет Государственной Думы по энергетике провел парламентские слушания на тему «Формирование топливно-энергетических балансов России и регионов: проблемы и пути решения»

Мероприятие прошло 13 ноября 2023 года в Малом зале Государственной Думы.

Открывая дискуссию, Председатель Комитета Государственной Думы по энергетике Павел Завальный  отметил, что комитет не первый раз обращается к данной теме, первые парламентские слушания были проведены еще в 2017м году. Тогда тема энергобалансов попала в фокус внимания при рассмотрении вопросов софинансирования региональных программ повышения энергоэффективности.

«Выяснилось, что около трети субъектов Федерации вообще не знает, сколько у них потребляется энергоресурсов и каких. О каком энергосбережении тогда вообще может идти речь? Обсуждение темы в рамках парламентских слушаний несколько лет назад выявило, что статус ТЭБ даже там, где он  хоть в каком-то виде формировался, был сведен до уровня статистического документа. Четкого понимания правил его составления не было ни у кого, как и привязки к потребностям в развитии экономики, энергетики, промышленности и социальной сферы региона. Очевидно, такое положение абсолютно не соответствует задачам, стоящим перед страной, особенно, в нынешних непростых условиях», — заявил Павел Завальный.

Он уверен, что без понимания объемов и эффективности производства и потребления энергоресурсов, повышения взаимосвязанности этих процессов невозможно рациональное экономическое планирование ни на региональном уровне, ни в масштабах страны.  Кроме того, без взвешенного, оптимального по различным позициям, включая экономические и экологические, энергобаланса невозможно достичь стоящих перед страной климатических целей, добиться  снижения углеродоемкости ВВП, повышения энергоэффективности экономики, что напрямую связано с глобальной конкурентоспособностью российской продукции, в том числе, и на азиатских рынках.  

ТЭБ региона позволяет выявить ограничения по поставкам топлива, отраслевые особенности использования топлива, электроэнергии, теплоэнергии в экономике региона, а также определить экономические связи между регионами – производителями и потребителями топливно-энергетических ресурсов. Кроме того, в ТЭБ отражаются эффекты взаимозаменяемости и взаимодополняемости отдельных энергоносителей и систем энергообеспечения, эффекты от внедрения новых технологий, реализации программ повышения энергетической эффективности, роста загрузки производственных мощностей, реакции на изменение энерготарифов и налогов.

Разработка в 2021 году Дорожной карты социальной газификации позволила вернуть  текущим и перспективным ТЭБ статус прогнозных аналитических документов, утраченный в 90-е, и ввести в критерии выбора модели энергоснабжения регионов  межтопливную конкуренцию. Около года назад была разработана необходимая нормативная база, и до 1 октября должны были быть представлены региональные энергобалансы на уходящий год и перспективу до 2030г. При этом, как показала практика, для многих регионов пока задача разработки ТЭБ является трудновыполнимой.

Важно обсудить не только  способы улучшения правил и методик формирования документов, но и правовой статус ТЭБ как документа стратегического планирования, повышение его роли в управлении развитием экономики страны.

Заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по энергетике Юрий Станкевич, отвечающий в комитете за данную тематику, сообщил, что Государственная Дума инициирует дискуссию об уточнении статуса топливо-энергетических балансов страны, субъектов и муниципальных образований в федеральном законодательстве.

Комитетом по  энергетике разработан законопроект о внесении изменений в ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Предполагается, что ТЭБ будет положен в основу стратегии социально-экономического развития на уровне страны, региона или муниципалитета, объединит показатели количественного соответствия поставок и потребления  энергоресурсов, исходя из необходимости максимальной эффективности их использования, допустимой межтопливной конкуренции, национальных целей снижения энергоёмкости и декарбонизации экономики.

Придание ТЭБ статуса документа государственного планирования (прогнозирования) значительно повысит качество подготовки стратегий социально-экономического развития регионов России, устранит диспропорции и перекосы в энергетической системе, нерациональное использование природно-ресурсной базы, сбалансирует эффективное применение возобновляемых источников энергии и местных видов топлива.

Законопроект  был направлен в ФОИВ и поддержан Минэнерго и Российским энергетическим агентством. Минэкономразвития изначально не поддержал его, но доработает позицию с учетом рекомендаций парламентских слушаний.

Заместитель директора Департамента государственного регулирования тарифов и инфраструктурных реформ Министерства экономического развития РФ Евгений Кунгурцев  прокомментировал позицию министерства, не поддержавшего законопроект о  придании ТЭБ статуса документа стратегического планирования: возникает риск, что в этом случае ТЭБ превратится из документа прогнозирования в документ директивного управления. При этом сам подход, предполагающий интеграцию и синхронизацию формирования ТЭБ различных уровней и других документов стратегического планирования, министерство считает целесообразным.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Алексей Каульбарс отметил важность максимальной координации в постановке задач в различных отраслях экономики и совершенствования реализации энергетической политики. ТЭБ может сыграть в этих процессах важную роль.

При этом целесообразно задействовать уникальный советский опыт управления распределением энергетических ресурсов, с поправкой на сегодняшние  экономические реалии.

Формирование текущих и перспективных ТЭБ в отраслевом разрезе необходимо для определения путей повышения энергоэффективности и снижения энергоемкости российского ВВП, в региональном разрезе – для обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов.

ТЭБ должен стать одним из важных инструментов управления энергетикой. При этом текущее нормативное обеспечение соответствует такому статусу ТЭБ, что делает необходимым его совершенствование.

Министерство энергетики совместно с ФГБУ «РЭА» Минэнерго России проделана большая работа, и сегодня есть самое главное - Порядок формирования ТЭБ, а также калькулятор по формированию прогнозного ТЭБ субъектов Федерации с учетом межтопливной конкуренции, который существенно упрощает задачи, стоящие перед регионами.

При этом мониторинг Счетной палаты выявил ряд проблем, возникающих в субъектах Федерации при формировании  ТЭБ. Прежде всего, этапы,  сроки, горизонты формирования и реализации ТЭБ различных регионов – разные. Необходимо единство подходов.

Также мониторинг показал, что если в случае с прогнозными ТЭБ документы, подготовленные регионами, более – менее соответствуют Порядку формирования и, шире, поставленным задачам, то в случае с текущими ТЭБ – все сложнее, документы зачастую составлены некорректно, без связки с другими документами, прежде всего, программами газификации.

Директор Департамента развития газовой отрасли Минэнерго России Артем Верхов отметил, что в укрупненном виде ТЭБ является частью Энергетической стратегии России, которая сейчас актуализируется.

Президентом РФ последовательно дан ряд поручений по формированию целевых ТЭБ субъектов Федерации в целях эффективного энергообеспечения потребностей экономики и населения.

Минэнерго России при непосредственном участии ФГБУ «РЭА» Минэнерго России была разработана соответствующая методология. Минэнерго России совместно с Координационным центром при Правительстве РФ осуществляет мониторинг формирования субъектами Федерации отчетного и прогнозного ТЭБ, а также оказывает методологическую поддержку регионам – со всеми федеральными округами проводятся семинары.

Новый Порядок составления ТЭБ предусматривает необходимость составления не только фактического ТЭБ, но и прогнозного ТЭБ. Полный цикл разработки прогнозного ТЭБ предполагает выполнение таких этапов, как определение прогноза спроса на газ, расчет межтопливной конкуренции с другими видами топлива, выполнение оценки потенциального прироста потребления природного газа в результате мероприятий по топливозамещению, например, замены угля на газ, на период планирования.

Минэнерго России совместно с ФГБУ «РЭА» Минэнерго России разработан автоматизированный калькулятор по формированию прогнозного ТЭБ субъектов Федерации с учетом межтопливной конкуренции, калькулятор предоставлен в открытом доступе на сайте Минэнерго России, доступен для использования регионами.

На текущий момент целевые ТЭБ утверждены в 84 регионах Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации разработали и утвердили «дорожные» карты по достижению целевых ТЭБ. Такие «дорожные» карты не утверждены в Республике Татарстан, Забайкальском крае, Магаданской области, Еврейской автономной области.

Все необходимые изменения в Порядок, а также методические рекомендации по разработке «дорожных карт» будут прорабатывать в течение следующего года.

Также в текущем году планируется создание прототипа системы прогнозирования развития ТЭК субъектов Федерации на основе анализа социально-экономического положения регионов и прогнозов социально-экономического развития. Для тестирования системы будут выбраны пилотные 3-5 регионов, для которых будут проведены расчеты фактических и прогнозных ТЭБ.

Генеральный директор ФГБУ «РЭА» Минэнерго России Алексей Кулапин отметил, что для трансформации топливно-энергетических балансов (ТЭБ) в действенный инструмент государственного управления их разработка должна быть увязана с прогнозами социально-экономического развития страны и регионов, а также региональными стратегиями социально-экономического развития.

Для решения данной задачи необходимо создание единой комплексной системы формирования ТЭБ, подразумевающей использование единой методологии и унифицированных инструментов разработки таких балансов на всех уровнях – федеральном, региональном муниципальном, формирование и актуализацию необходимой нормативной правовой базы, а также подготовку квалифицированных кадров.

Алексей Кулапин особо отметил, что уже сегодня ведется проработка внесения изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Планируемые корректировки позволят четко определить место ТЭБ в системе стратегического планирования.

В числе вопросов, требующих решения для эффективного развития системы формирования ТЭБ, глава ФГБУ «РЭА» Минэнерго России отметил:

• согласованное поэтапное развитие методологии формирования ТЭБ;
• создание в стране единой ИТ-системы формирования ТЭБ, особенно для использования на региональном уровне;
• обеспечение доступности необходимых статистических данных для формирования ТЭБ по уровням управления.

Для решения этих вопросов целесообразно организовать межведомственную рабочую группу, основными задачами которой будут:

• координация работ и мероприятий между органами власти на всех уровнях управления;
• ресурсное обеспечение работ и мероприятий;
• выработка решений по получению (обеспечению доступности) статистических данных, необходимых для формирования ТЭБ;
• консолидация комплекса имеющихся математических моделей, обеспечение разработки и развития новых моделей;
• цифровизация процесса формирования ТЭБ в рамках выполняемого в настоящее время перевода информационных систем федеральных и региональных органов исполнительной власти на единую цифровую платформу «ГосТех».

Начальник Управление статистики предприятий Федеральной службы государственной статистики  Елена Савочкина сообщила, роль Службы в формировании ТЭБ  регионов на данный  момент заключается в  предоставлении официальной статистической информация, собираемой Росстатом по 50 показателям.

Заместитель Министра природных ресурсов и экологии РФ Дмитрий Тетенькин рассказал о роли министерства при составлении ТЭБ различных уровней. Она заключается, прежде всего, в предоставлении полных данным по всем ресурсам, входящим в минерально-сырьевую базу страны.

Министерство отвечает за  составление баланса минерально-сырьевой базы, суть которого во  определении взаимоувязанности между добычей, имеющимися запасами минерально-сырьевых и их приростом, необходимыми для поддержания уровней добычи. Он актуализируется ежегодно и имеет высокую степень достоверности. Существует суверенная система классификации запасов, поэтому уход соответствующих международных структур в рамках санкционного давления не создал острых проблем.

Также сегодня актуализируется Стратегия развития минерально-сырьевой базы РФ до 2035 года с ее пролонгацией до 2050 года.  Этот документ во взаимоувязке  с Энергетической Стратегией РФ является одной из основ при формировании ТЭБ федерального уровня.   

Губернатор Магаданской области Сергей Носов, единственный из губернаторов, кто лично выступил в рамках слушаний, убежден, что ТЭБ не имеет смысла в отрыве от планирования развития транспорта, логистики, промышленного развития, развития рынка труда на уровне регионов и страны в целом.   На нынешнем этапе необходимо говорить о планировании размещения производительных сил в стране, и формировать  ТЭБ как одну из опорных конструкций такого планирования. Губернатор Магаданской области поддержал идею принятия федерального закона, который придал бы ТЭБ статус документа стратегического планирования.

В ходе парламентских слушаний выступили представители ряда регионов, энергетических компаний, научных институтов и отраслевых общественных организаций.

 По итогам парламентских слушаний Комитет Государственной Думы по энергетике будет рекомендовать Правительству РФ:

• рассмотреть возможность внесения изменений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации в части систематизации требований к порядку, периодичности и срокам составления фактических, прогнозных и целевых топливно-энергетических балансов на федеральном и региональном уровнях управления, а также порядку использования целевых ТЭБ в текущем управлении;
• рассмотреть возможность внесения изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации, обеспечивающих использование прогнозных и целевых топливно-энергетически балансов в единой системе стратегического планирования, а также в части гармонизации их составления с другими документами стратегического планирования;
• рассмотреть возможность формирования межведомственной рабочей группы по проблемам формирования ТЭБ.

В рекомендации Министерству энергетики РФ совместно с ФГБУ «РЭА» войдет предложение рассмотреть возможность совершенствования информационного и методологического обеспечения составления ТЭБ по следующим основным направлениям:

• установление единого для всех субъектов Российской Федерации срока прогнозирования при разработке прогнозного ТЭБ – до 2035 года.
• гармонизация стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации с топливно-энергетическим балансом субъекта Российской Федерации;
• развитие методологии моделирования прогнозов развития ТЭК в составе социально-экономической системы страны и субъектов Российской Федерации на основе подходов межотраслевого балансирования и с учетом различных временных горизонтов;
• разработка комплексных схем энергоснабжения регионов на среднесрочную и долгосрочную перспективы с учетом прогнозных и целевых ТЭБ;
• разработка алгоритмов оценивания достижения целевых индикаторов для планирования и программирования, а также мониторинга исполнения целевых проектов и программ;
• установить обязанность предоставления данных для разработки прогнозных ТЭБ от поставщиков данных, поименованных в методике;

Федеральной службе государственной статистики Комитет рекомендует:

• совместно с ФГБУ «РЭА» Минэнерго России подготовить предложения о порядке доступа к конфиденциальной официальной статистической информации и ее использования для целей стратегического планирования, включая формирование прогнозных и целевых ТЭБ.
• совместно с ФГБУ «РЭА» Минэнерго России проработать вопрос о составе информации форм статистического наблюдения, необходимой для решения задач формирования фактических и прогнозных ТЭБ по уровням управления (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), включая гармонизацию составления ТЭБ Минэнерго России и Росстатом.

Также Комитет Государственной Думы по энергетике рекомендует внести в Государственную Думу проект федерального закона, предусматривающий включение топливно-энергетических балансов как составляющей части прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в рамках системы стратегического планирования.

На доработку рекомендаций и подачу предложений  по итогам дискуссии отведено две недели.